Skip to content Skip to sidebar Skip to footer

Містобудівна реформа. Чого очікувати від законопроекту № 5655 – Наталія Ноур, адвокат ID Legal Group для видання «Юрист&Закон»

Стаття опублікована у журналі «Юрист&Закон» № 1 (2023)

 

Законопроект № 5655-IC, яким вносяться зміни до низки законодавчих актів з метою реформування сфери містобудування (далі – Законопроект № 5655-IC) перебував на розгляді у Верховній Раді України ще з червня місяця 2021 року.

Після першого читання вказаний законопроект зазнав великий шквал критики громадської спільноти та професійного бізнес середовища, більшість наголошувала на необхідності суттєвого доопрацювання положень запропонованого Законопроекту, однак, не зважаючи на це, без проходження процедури публічних обговорень 13 грудня 2022 року його прийнято за основу Верховною Радою і вже станом на сьогодні всі знаходяться в очікуванні рішення Президента щодо його підписання.

Багато хто очікує на ветування зазначеного Законопроекту Президентом. Противники запропонованих змін стверджують, що Законопроект збільшує корупційні ризики та передбачає централізацію влади в сфері містобудування Також наголошують на негативних наслідках запровадження принципу альтернативності вибору Забудовником органу містобудівного контролю та відсутності належного контролю з боку держави за діями Забудовників,  що може призвести в кінцевому результаті до порушення прав пересічних споживачів та зниження якості будівельної продукції.

В той же час розробники Законопроекту та ряд експертів наполягають на тому, що ця реформа містобудування зможе навпаки усунути корупційну складову в цих процесах та забезпечити пришвидшену  післявоєнну відбудову України за рахунок зменшення бюрократичних процедур отримання містобудівної документації, а також зазначають про великий крок вперед в частині цифровізації та автоматизації процесу отримання дозвільних документів в сфері містобудування.

Зміни, що вносяться до чинного містобудівного законодавства Законопроектом № 5655-IC  стосуються 6 кодексів та 21 законів.  В окремих джерелах зазначено, що до другого читання закон вже передбачав зміни до 28 кодексів та 42 законів. Необхідно зазначити, що станом на дату ухвалення Верховною Радою Законопроекту №5655-IC, в офіційних джерелах відсутній текст порівняльної таблиці до другого читання цього Закону, а отже в цій статті аналізуємо положення запропонованого Законопроекту згідно тексту самого Законопроекту та порівняльної таблиці до нього, розміщених на офіційному вебсайті Верховної Ради України станом на дату ухвалення законопроекту законодавчим органом.

Переважна більшість положень цього Законопроекту  передбачають внесення значних змін до основних нормативно-правових актів у сфері містобудування. Зокрема з Закону України «Про основи містобудування» №2780-XII (далі – Закон №2780-XII), виключено поняття містобудування та норми щодо зазначення органів, які здійснюють державне регулювання у сфері містобудування та їх компетенції, норми щодо змісту державного регулювання у цій сфері, а також норми щодо державного контролю та відповідальності у сфері містобудування, тощо. Фактично в Законі №2780-XII залишились лише положення щодо  головних напрямків містобудування, положення про  компетенцію органів місцевого самоврядування (далі-ОМС) щодо планування територій та положення щодо містобудівної документації. Саме цьому у висновку профільного комітету Верховної Ради із відповідних питань до цього Законопроекту вказано на те, що Закон №2780-XII, за наслідками таких змін, втрачає системний характер, його положення стають фрагментарними і не забезпечують належного рівня правового регулювання відповідних суспільних відносин.

В Законі України «Про архітектурну діяльність» №687-XIV (далі – Закон №687-XIV) також виключено ряд положень, в тому числі  повністю виключено положення про розроблення проекту об’єкта архітектури, виключено положення щодо уповноважених органів містобудування та архітектури, а також про авторський та технічний нагляди, права і обов’язки архітектора, права підрядника і замовника, тощо.

Наймасштабніших змін зазнав Закон№3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»(далі – Закон№3038-VI ). До його положень перенесено частину норм з Закону №2780-XII та з Закону №687-XIV, а також доповнено його рядом нових норм, які будуть регулювати правовідносини в цій сфері після його підписання Президентом.

В цій статті звертаємо увагу на деякі із цих змін.

 

Щодо повноважень ОМС в сфері містобудівної діяльності

Місцеві органи влади, зокрема, позбавляються повноважень щодо  видачі та анулювання дозвільних документів, які надають право Забудовнику на виконання підготовчих та будівельних робіт та повноважень в сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі-Держархбудконтроль).

Чинними залишаються повноваження ОМС щодо планування територій, визначення територій для містобудівних потреб, затвердження містобудівних програм, надання містобудівних умов та обмежень.

Тепер до компетенції ОМС у сфері містобудування буде належати державна реєстрація прав у сфері містобудівної діяльності на території відповідної територіальної громади та здійснення містобудівного контролю тільки щодо об’єктів самочинного будівництва.

Також ОМС можуть здійснювати містобудівний контроль щодо інших об’єктів будівництва у разі, якщо Замовник вибере ОМС в якості органу містобудівного контролю.

Крім того, ОМС можуть проводити позапланові перевірки з питань містобудівного контролю за заявами самого суб’єкта містобудування або за заявами фізичних чи юридичних осіб про порушення законодавства в сфері містобудування, поданими з використанням електронної системи у сфері будівництва та за наслідками їх автоматичного оброблення підсистемою управління ризиками Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва.

Таким чином в руках ОМС в сфері містобудівної діяльності фактично залишились функції щодо планування забудови територій та державної реєстрації прав у відповідній сфері. Містобудівний контроль, окрім об’єктів самочинного будівництва перейшов під контроль  Міністерства  розвитку громад та територій (далі-Мінрегіон). Саме з огляду на це мери багатьох міст, Асоціація міст України та багато експертів зазначають про знецінення надбань децентралізації влади у цій сфері,  досягнутих за минулі роки та перенесення корупційних ризиків з одного державного органу до іншого.  Не додає визначеності у суспільні взаємовідносини в сфері будівництва і прийняте урядом 2 грудня цього року рішення про об’єднання Мінінфраструктури та Мінрегіону.

 

Щодо запровадження  державної реєстрації прав в сфері містобудування

З набуттям чинності змін, які передбачені Законопроектом №5655-IC запроваджується державна реєстрація прав у сфері містобудівної діяльності.  Раніше державній реєстрації підлягало право власності на об’єкт будівництва, тепер права у сфері містобудівної діяльності підлягають державній реєстрації на кожному етапі будівництва. Статтею 34 Законопроекту №5655-IC  передбачено державну реєстрацію 12 видів прав та подій, що виникають в процесі будівництва, зокрема, але не виключно: право на виконання підготовчих робіт; завершення підготовчих робіт з демонтажу об’єкта, право на виконання будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів. Також державній реєстрації підлягають випадки зміни у відомостях про такі права, а також випадки зупинення, поновлення, припинення цих прав.

Видача/анулювання дозвільних документів в процесі будівництва щодо об’єктів будівництва з класом наслідків СС2 та СС3 не буде відбуватись, з переліку дозвільних документів виключено дозвіл на виконання будівельних робіт та сертифікат про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта,

Тепер буде здійснюватися державна реєстрація відповідних прав та подій, що виникають в процесі будівництва,. Така реєстрація буде здійснюватися автоматично програмними засобами Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва шляхом внесення про це запису до Реєстру будівельної діяльності. І тільки у разі блокування програмними засобами електронної системи автоматичної державної реєстрації відповідного права, заява буде передаватися на розгляд державному реєстратору.

 

Зокрема, за заявою Замовника буде здійснюватися державна реєстрація права на виконання будівельних робіт та державна реєстрація  прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта. При цьому, така держана реєстрація буде здійснюватися і щодо об’єктів з незначним класом наслідків СС1, і щодо об’єктів з середнім (СС2) та значним (СС3) класами наслідків (відповідальності). Також передбачається автоматичне здійснення державної реєстрація прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта на підставі акту готовності об’єкта до експлуатації, який створюється з використанням Реєстру будівельної діяльності та підписується шляхом накладення кваліфікованих електронних підписів таких осіб: замовника; генерального підрядника, підрядника, особи, що здійснює авторський нагляд; особи, що здійснює технічний нагляд; інженера-консультанта (у разі його залучення) та особи, яка здійснює містобудівний контроль.

Розробники законопроекту наголошують на зменшенні бюрократичних процедур  в сфері містобудівної діяльності щодо отримання дозвільних документів на будівництво, однак, як бачимо, тепер Замовники, нехай і в електронній формі через електронний кабінет в Єдиній електронній системі у сфері будівництва повинні подавати заяви разом з документами щодо вчинення реєстрації 12 прав та подій в сфері містобудування (це може свідчити про надмірну зарегульованість процесу будівництва).

 

Щодо запровадження містобудівного контролю та містобудівного нагляду

Із Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виключено положення, що регламентували здійснення державного архітектурно-будівельного контролю і державного архітектурно-будівельного нагляду та запроваджено здійснення містобудівного контролю і містобудівного нагляду.

Містобудівний нагляд передбачає контроль Мінрегіону за дотриманням вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності усіма учасниками містобудівної діяльності, окрім Замовників. Він передбачає контроль за діями/бездіяльністю ОМС в сфері містобудування; за діями уповноважених осіб, які здійснюють містобудівний контроль; за діями саморегульованих організацій у сфері архітектурної діяльності, експертних організацій та за діяльністю виконавців окремих видів робіт (послуг), пов’язаних із створенням об’єктів архітектури

Для вирішення питання щодо притягнення до відповідальності зазначених суб’єктів містобудівної діяльності при Мінрегіоні буде  функціонувати Містобудівна палата.

 

Містобудівний контроль в свою чергу передбачає здійснення контролю за діяльністю замовників та/або підрядників. До органів містобудівного контролю належать знову ж таки Мінрегіон, він здійснює містобудівний контроль переважно щодо деяких об’єктів критичної інфраструктури із значним класом наслідків (СС3); щодо об’єктів, замовниками яких є державні органи, ОМС та щодо пам’яток культурної спадщини національного значення.

Крім того, містобудівний контроль здійснюється ОМС в обов’язковому порядку щодо об’єктів самочинного будівництва, а також за заявами фізичних чи юридичних осіб про порушення законодавства в сфері містобудування, за наслідками автоматичного оброблення таких заяв підсистемою управління ризиками Єдиної електронної системи у сфері містобудування.

Містобудівний контроль щодо інших об’єктів можливий лише у випадках обрання Замовником ОМС в якості органу для здійснення містобудівного контролю.

В контексті зазначених змін не зрозуміло, що буде з Державною інспекцією архітектури та містобудування: чи її буде ліквідовано, чи вона буде функціонувати в складі Мінрегіону. Відповідно до Законопроекту №5655-IC  положення, якими раніше було регламентовано поняття держархбудконтролю та повноваження органів держархбудконтролю  виключені з Закону «Про регулювання містобудівної діяльності».

 

Законопроект №5655-IC запроваджує здійснення містобудівного контролю уповноваженими особами з містобудівного контролю. Це юридичні особи, зареєстрована у відповідному порядку знову ж таки Мінрегіоном та які відповідають визначеним законом критеріям щодо наявності певного кваліфікованого персоналу та які мають договір про страхування їх цивільно-правової відповідальності.

Замовнику надано право обрати для здійснення містобудівного контролю  або ОМС, або уповноважену особу з містобудівного контролю.

Вважаємо, що запроваджена альтернатива вибору Забудовником органу містобудівного контролю надає можливість для зловживань Забудовниками в цій сфері та порушень ними містобудівного законодавства, що в кінцевому результаті призведе до порушення прав пересічних споживачів та зниження якості будівельної продукції.

Крім цього страхування цивільно-правової відповідальності уповноважених осіб з містобудівного контролю потребує значних фінансових затрат, а отже існує ймовірність реєстрації таких юридичних осіб фактично самими ж Забудовниками на третіх осіб з метою уникнути належного містобудівного контролю.

 

Нагадаємо, що сучасна містобудівна реформа розпочалася ще до ухвалення Законопроекту № 5655-IC. В червні 2022 року набув чинності  Закон №2254-IC щодо першочергових заходів з реформи в сфері містобудівної діяльності, яким  регламентовано деякі  аспекти містобудівної діяльності з урахуванням наслідків збройної агресії Росії проти України.

Зокрема на період дії правового режиму воєнного стану, в Україні або окремих її місцевостях, а також протягом одного року після його припинення, спрощено процедуру розміщення/будівництва на земельних ділянках зокрема для трьох категорій об’єктів:

  1. тимчасових споруд, які призначені для тимчасового проживання та обслуговування внутрішньо переміщених осіб (далі – ВПО);
  2. виробничих потужностей підприємств, евакуйованих із зони бойових дій;
  3. будівель для тимчасового проживання осіб з числа працівників евакуйованих підприємств, а також осіб, які належать до соціально незахищених верств населення

Дозволено розміщення тимчасових споруд для тимчасового проживання ВПО на землях будь-якої категорії, крім природоохоронних, ландшафтно-рекреаційних територій та ще деяких категорій земель. Розміщення таких об’єктів на землях комунальної власності здійснюється згідно схеми розміщення таких споруд, затвердженої відповідним ОМС. Раніше дозволялось розміщення таких об’єктів лише на земельних ділянках з цільовим призначенням, яке відповідало виду  функціонального призначення території, визначеному у відповідній містобудівній документації.

Для розміщення другої та третьої категорії зазначених об’єктів також дозволено не дотримуватись принципу сумісності цільового призначення земельної ділянки та виду  функціонального призначення території під час передачі земельної ділянки із земель державної або комунальної власності та під час зміни чи встановлення цільового призначення щодо неї.

Розміщення та будівництво зазначених об’єктів здійснюється на підставі висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури, який отримується в електронній формі на безоплатній основі. Такий висновок вважається особливим видом містобудівних умов та обмежень, за його наявності замовник будівництва не повинен отримувати містобудівні умови та обмеження, а також може здійснити проектування об’єкту будівництва до завершення процедури щодо зміни цільового призначення земельної ділянки.

З огляду на вищевикладене варто зазначити, що реформа містобудування, яка декларується як необхідність для пришвидшення післявоєнної відбудови України, насамперед передбачає кардинальної зміни порядку здійснення містобудівного контролю та зміни повноважень державних органів щодо містобудівного контролю. В подальшому будемо спостерігати за реалізацією цієї реформи та аналізувати її вплив на післявоєнну відбудову нашої країни, а також за діяльністю державних органів, органів місцевого самоврядування та інших учасників містобудівної діяльності. Будемо сподіватися, що автоматизація та цифровізація процесів у сфері містобудування забезпечать публічність надання адміністративних послуг в цій сфері та прозорість здійснення містобудівного контролю.

 

З повагою,

Наталія Ноур

адвокат ID Legal Group