Податкові спори в Україні асоціюються з тривалими процедурами адміністративного оскарження та судовими процесами, або ж наявністю неврегульованих конфліктів між платниками податків і контролюючими органами.
Водночас у країнах ЄС дедалі більшого поширення набуває застосування медіації — механізму, який дозволяє сторонам, між якими виник конфлікт або спір, знаходити компроміс без судового протистояння.
У цьому випуску TAX Podcast обговорення питань, пов’язаних із застосуванням Податкової медіації — нового механізму для України, про який зараз активно говорить бізнес, юристи та сама ДПС.
▶️Дивіться випуск на каналі Tax Podcast: https://youtu.be/3nasyb4cDOQ
Чому бізнес та ДПС досі не можуть перейти від конфлікту до діалогу, які прогалини існують у законодавстві та чи здатна податкова медіація стати реальною альтернативою спорам, які розглядаються в процедурі адміністративного оскарження або в судовому порядку — розбираємо у статті.
Інститут «Медіації» та механізм його застосування в законодавстві ЄС було запроваджено Директивою 2008/52/ЄC Європейського Парламенту та Ради від 21 травня 2008 р. «Про деякі аспекти медіації у цивільних та господарських правовідносинах» (далі – Директива ЄС про медіацію), яка є нормативно-правовим актом ЄС з питань застосування медіації в рамках Європейської економічної зони у відповідній сфері правового регулювання. Директиву ЄС про медіацію імплементовано – 20 травня 2011 р., яка набрала чинності – 13 червня 2013 р. Вказані строки пов’язані із імплементацією європейського законодавства у країнах-членах ЄС.
Слід зауважити, що директиви ЄС не мають статусу нормативно-правового акту як складової частини законодавства України, оскільки такі акти встановлюють мету, якої повинні досягти всі держави-члени ЄС та є обов’язковими для кожної держави-члена. Враховуючи, що Україна не є державою-членом ЄС, то її обов’язок з імплементації директив ЄС в національне законодавство випливає з Угоди про асоціацію.
Метою запровадження медіації є забезпечення спрощеного доступу до можливих способів альтернативного вирішення спорів та сприяння досягнення мирного (добровільного) врегулюванню спорів із використанням медіації для балансу взаємовідносин між медіацією та судочинством (ст. 1 Директиви ЄС про медіацію).
Цією ж статтею визначено, що сфера дії Директиви про медіацію поширюється для застосування у транскордонних спорах (тобто, спорах, в яких сторони постійно/систематично можуть проживати в різних державах-членах) до цивільних та господарських правовідносин (за винятком прав та обов’язків, якими сторони не вправі розпоряджатися відповідно до законодавства у цій сфері). Також зазначено, що дія цієї Директиви ЄС не поширюється на податкові, митні, адміністративні правовідносини або на відповідальність держави за дії/бездіяльність при здійсненні владних повноважень, зокрема щодо адміністративного або судового оскарження рішень, дій бездіяльності контролюючих органів (податкові та митні органи), водночас вказані положення Директиви ЄС про медіацію не обмежують держав-членів у виборі форми і методів досягнення результату застосування медіації на розсуд національних державних органів, у тому числі й в інших спорах, ніж визначені цією Директивою ЄС.
Директива ЄС про медіацію, зокрема визначено наступні положення:
- визначено термінів «медіація», «медіатор», вимоги щодо професійного навчання медіаторів та підвищення їх кваліфікації;
- закріплено право на ініціювання медіації (однієї із сторін, на пропозицію суду, на виконання припису законодавства держави-члена);
- закріплено право на застосування медіації під час розгляду справи судом (до стадії розгляду справи по суті);
- закріплено право на укладення взаємоприйнятних угод для сторін медіації за результатами її проведення;
- встановлено вимоги щодо конфіденційності медіації.
Основні положення Директиви ЄС про медіацію включено до норм Закону України від 16.11.2021 за № 1875-IX «Про медіацію» (далі – Закон № 1875-IX), що набрав чинності з 15.12.2021.
Закон № 1875-IX є основним (спеціальним) законом, яким визначаються правові засади застосування інституту «медіації» як «позасудової процедури врегулювання конфлікту (спору)», порядок її проведення, статус та вимоги щодо підготовки медіатора, а також інші питання, що пов’язані з такою процедурою.
Із змісту ст. 3 Закону № 1875-IX вбачається, що сфера дії Закону є більш розширеною у порівнянні з положеннями Директиви ЄС про медіацію та поширюється, зокрема на адміністративні правовідносини, тобто суспільні правовідносини, які зокрема виникають у спорах з органами державної влади та органами місцевого самоврядування (суб’єктами владних повноважень), у тому числі, але не виключно у спорах з податковими або митними органами. Такі спори є публічно-правовими за своєю природою, в яких одна сторона, як правило, наділена владними управлінськими функціями і повноваженнями та стосуються взаємовідносин, що виникають між державними органами (їх посадовими/службовими особами) та фізичними/юридичними особами.
Медіація може застосуватися її сторонами, як для запобігання виникнення конфліктів/спорів та для врегулювання після їх виникнення і проводитися на таких стадіях:
- до моменту звернення до суду/третейського суду/міжнародного комерційного арбітражу (досудовий порядок вирішення спору);
- у досудовому розслідуванні/судовому/третейському/арбітражному провадженні (судовий порядок вирішення спору без його розгляду по суті);
- при виконанні рішень суду/третейського суду/міжнародного комерційного арбітражу.
Застосування сторонами цієї процедури не зумовлює перебігу строку давності, тобто не відбувається зупинення/переривання такого строку.
Водночас, в ст. 3 Закону № 1875-IX міститься застереження, що медіація не може бути застосовано у разі наявності конфлікту/спору, що має влив чи може вплинути на права/законні інтереси третіх осіб, які не є її сторонами.
Згідно із п. 4 ч. 1 ст. 1 Закону № 1875-IX Медіація визначається як позасудова процедура, яка є добровільною, конфіденційною та структурованою (тобто, є належним чином організованою, має визначені етапи, які здійснюються з дотриманням певних визначених правилами з чітким алгоритмом дій та заходів для досягнення очікуваного результату) під час якої сторони за допомогою медіатора/медіаторів намагаються запобігти виникненню конфлікту/спору чи добровільно врегулювати існуючий конфлікт/спір, шляхом переговорів.
У ЗаконS № 1875-IX (п. 7 ч. 1 ст. 1) наводиться перелік осіб, які відносяться сторін медіації:
– фізичні особи, у тому числі ФОП;
– юридичні особи, до яких у тому числі відносяться державні органи як «суб’єкти владних повноважень»;
– групи осіб, до яких відносяться фізичні/юридичні особи.
Медіатором може бути фізична особа, яка спеціально підготовлена є нейтральною, незалежною, неупередженою для проведення медіацію за замовленням її сторін (п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону № 1875-IX).
Варто зазначити, що в Україні наразі відсутній єдиний державний реєстр медіаторів, однак окремі реєстри ведуться різними громадськими професійними об’єднаннями, навчальними центрами/суб’єктами, які здійснюють проведення медіації.
Зокрема, до суб’єктів, які ведуть такі реєстри відносяться:
- Національна асоціація медіаторів України (НАМУ);
- Українська академія медіації (УАМ);
- Асоціація сімейних медіаторів України (АСМУ);
- Ліга медіаторів України (LiMU);
- Нотаріальна палата України (НПУ): оприлюднює реєстр нотаріусів, які пройшли підготовку у сфері медіації;
- Український національний офіс інтелектуальної власності (УКРНОІВІ): веде реєстр медіаторів у сфері інтелектуальної власності;
- спеціалізовані центри: наприклад, International Commercial Arbitration Court ICAC (Міжнародний комерційний арбітражний суд) при ТПП України має власний перелік медіаторів.
Зауважуємо, що на офіційному веб-порталі «Судова влада України розміщено інформаційне повідомлення за гіперпосиланням: https://court.gov.ua/gromadjanam/mediation-find/#:~:text=%D0%92%D1%96%D0%B4%D0%BF%D0%BE%D0%B2%D1%96%D0%B4%D0%BD%D0%BE%20%D0%B4%D0%BE%20%D0%97%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D1%83%20%D0%A3%D0%BA%D1%80%D0%B0%D1%97%D0%BD%D0%B8%20%C2%AB%D0%9F%D1%80%D0%BE,%D1%89%D0%BE%20%D1%80%D0%B5%D0%B0%D0%BB%D1%96%D0%B7%D1%83%D1%94%D1%82%D1%8C%D1%81%D1%8F%20%D0%A3%D0%BA%D1%80%D0%B0%D1%97%D0%BD%D1%81%D1%8C%D0%BA%D0%BE%D1%8E%20%D0%B0%D0%BA%D0%B0%D0%B4%D0%B5%D0%BC%D1%96%D1%94%D1%8E%20%D0%BC%D0%B5%D0%B4%D1%96%D0%B0%D1%86%D1%96%D1%97, згідно з яким зазначено про відсутність єдиного державного реєстру медіаторів та запропоновано для пошуку медіатора використовувати міжорганізаційну платформу mediation-help.com, створену за фінансової підтримки ЄС в рамках Проєкту «CONSENT»: підвищення в Україні ролі альтернативного вирішення спорів з фокусом на медіацію», що реалізується Українською академією медіації.
Норми Закону № 1875-IX розрізняють визначення термінів «медіаційна угода» та «угода за результатами медіації».
Медіаційною угодою є письмова угода сторін медіації за участі медіатора, в якій визначаються спосіб та порядок врегулювання конфлікту/спору, які наявні/можуть виникнути за допомогою використання процедури медіації. Медіаційна угода може укладатися у формі «медіаційного застереження», зазначеного у договорі/у формі окремої угоди, яка укладається між учасниками медіації (п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону № 1875-IX).
Угода, укладена за результатами медіації є угодою, в якій зафіксовано досягнутий результат домовленості сторін медіації, що є прийнятним для усунення/вирішення конфлікту/спору, зобов’язання сторін, способи та строки їх виконання, а також наслідки їх невиконання або неналежного виконання таких зобов’язань, у разі необхідності інші умови, необхідні для досягнення результату медіації.
Законом № 1875-IX також визначаються права, обов’язки та відповідальність медіатора (ст.ст. 11, 12 та 15), у розділі ІІІ цього Закону містяться норми щодо умов та порядку проведення медіації (підготовка до проведення, порядок її проведення і підстави для припинення, права та обов’язки сторін, вимоги до змісту договору про проведення медіації та до змісту угоди за результатами її проведення).
Крім того, Законом № 1875-IX внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України:
– щодо права сторін про досягнення примирення шляхом проведення медіації на будь-який стадії судового процесу, що є підставою для закриття провадження у справі (ч.5 ст. 47);
– щодо обмеження медіатори бути представником сторони під час судового розгляду спору, який підлягав медіації (ч.3 ст. 58);
– щодо обмеження медіатора бути свідком під час судового розгляду спору, який підлягав медіації (п. 2 ч.1 ст. 66);
– щодо відсутності впливу проведення процедури медіації на строк позовної давності щодо спору, що не змінює встановлені цим Кодексом строки звернення до суду з адміністративним позовом (ч. 6 ст. 122);
– щодо зупинення провадження у справі у разі звернення обох сторін із клопотанням про застосування медіації для примирення без розгляду справи по суті (п. 4 ч.1 ст. 236).
Слід зазначити, що за період з моменту прийняття Закону № 1875-IX та на даний час в ЄДРСР не виявлено ухвал судів про закриття провадження у справі у зв’язку із проведенням процедури медіації між платниками податків та податковими органами.
Також зауважуємо, в ПКУ взагалі відсутні норми, якими б визначалися термін «медіація у податковому спорі» або можливість застосування процедури медіації у податковому спорі, у тому числі на стадіях подання заперечень на акт перевірки або застосування процедури адміністративного або судового оскарження рішень, дій або бездіяльності податкових органів.
У Порядку оформлення результатів документальних перевірок дотримання законодавства України з питань податкового, валютного та іншого законодавства платниками податків, затвердженого наказом МФУ від 20.08.2015 № 727 та зареєстрованого в Мін’юсті 26.10.2015 за № 1300/27745 (далі – Порядок № 727) відсутні положення, які передбачають можливість застосування процедури медіації під час подання та розгляду заперечення платником на акт документальної перевірки.
У Порядку оформлення і подання скарг платниками податків та іншими особами та їх розгляду контролюючими органами, затвердженого наказом МФУ від 21.10.2015 № 916 та зареєстрованого в Мін’юсті 23.12.2015 р. за № 1617/28062 (далі – Порядок № 916) також відсутні положення, які передбачають можливість застосування процедури медіації під час проведення процедури адміністративного оскарження рішень, дій/бездіяльності податкових органів.
Зауважуємо, що відсутні будь-які постанови Кабінету Міністрів України, якими б встановлювався порядок проведення медіації за участі органів державної виконавчої влади, накази Міністерства фінансів України щодо порядку проведення медіації за участі контролюючих органів (податкових та митних органів) та накази ДПС, якими затверджувалися методичні рекомендації щодо застосування медіації у податкових спорах платників податків з податковими органи.
Крім того, на офіційному веб-порталі ДПС також відсутні вказані акти.
В цілому вважаємо, що застосування процедури медіації за участі професійних медіаторів в податкових спорах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності податкових може стати виваженою ініціативою та важливим кроком ДПС у здійсненні конструктивного діалогу для вирішення конфліктних (спірних ситуаціях) між податковими органами та платниками.
Однак, застосування ДПС процедури медіації потребує закріплення в чинному законодавстві України чіткого порядку та алгоритму дій для податкових органів та платників з метою забезпечення його практичного застосування і рівних прав для всіх платників щодо можливості застосування вказаного правового механізму.
Водночас, на наше переконання, для практичного та дієвого запровадження цього механізму на державному рівні необхідне забезпечення комплексного підходу шляхом внесення необхідних змін до чинного податкового законодавства України:
- розроблення законопроектів для подальшого внесення змін до ПКУ:
- щодо визначення терміну «медіації у податкових спорах»;
- щодо закріплення норм про підстави, умови та порядок застосування медіації у податкових спорах;
- щодо особливостей застосування медіації під час процедури подання та розгляду заперечень на акт перевірки, адміністративного оскарження рішень, ді/бездіяльності (досудового порядку вирішення спору) та під час оскарження платниками до суду рішень, дій/бездіяльності податкових органів (судовий порядок оскарження);
- щодо вимог до медіаторів, укладення договорів про надання послуг з медіації, медіаційних угод та угод за результатами медіації.
- щодо прав, обов’язків, відповідальності платників та контролюючих органів під час проведення медіації;
- розроблення проекту постанови Кабінету Міністрів України про затвердження порядку проведення медіації за участі органів державної виконавчої влади;
- розроблення проекту наказу Міністерства фінансів України щодо порядку проведення медіації за участі контролюючих органів (податкових та митних органів) та наказу ДПС про затвердження методичних рекомендацій щодо застосування медіації у податкових спорах платників з податковими органи.
